内蒙古自治区包头市中级人民法院

行 政 判 决 书

(2023)内02行终40号

上诉人（原审原告）包钢集团万开实业有限公司……

被上诉人（原审被告）包头市市场监督管理局……

上诉人包钢集团万开实业有限公司（以下简称万开公司）因与被上诉人包头市市场监督管理局行政处罚一案，不服内蒙古自治区包头市昆都仑区人民法院（2022）内0203行初79号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，本案现已审理终结。

一审法院经审理查明，2021年7月30日，被告受理了原告提出的肉制品、速冻食品和糕点生产许可证的延续申请。

2021年8月5日，被告处食品生产许可核查组对原告进行现场检查，核查结论为“未通过”。

2021年8月18日，被告处工作人员对原告及包钢集团万开实业有限公司少先路分公司进行检查，发现该分公司销售的3种酱卤肉制品以及25种糕点制品标示生产日期分别为2021年8月16日、2021年8月17日、2021年8月18日，制造商为“包钢集团万开实业有限公司”。后被告对原告及包钢集团万开实业有限公司少先路分公司分别下达责令改正通知书，要求其立即停止生产食品，待获得相关许可后方可生产。（来源：局中局）

同日，被告对包钢集团万开实业有限公司少先路分公司涉及的食品制品采取了查封行政强制措施，并分别于2021年9月17日、2021年10月21日两次延长强制措施期限，后于2021年11月1日解除上述行政强制措施，在此期间，被告均依法向原告送达相应决定书。

2021年8月20日，被告委托包头市食品药品检验检测中心对已查封的30种食品中数量符合抽样条件的13种食品进行抽样检验，检验结果均为合格。

2021年8月23日，被告对原告涉嫌未取得《食品生产许可证》生产食品的行为进行立案。

2022年1月12日，经集体讨论，被告作出包市监罚告〔2021〕JC3-09号行政处罚告知书，对陈述申辩及听证权利进行告知。

2022年1月17日，原告提出书面申辩意见，并要求听证。被告于2022年1月28日组织听证，并制作听证笔录及听证报告。

2022年3月30日，被告再次进行集体讨论。

2022年4月12日，被告作出包市监处罚〔2022〕JC3-2行政处罚决定书，决定对原告处以没收违法所得75345元，没收违法经营的食品3种酱肉卤制品以及25种糕点，及货值金额十倍罚款948360元的行政处罚，并于同日向原告进行送达该处罚决定书，原告不服，故提起本案行政诉讼。

一审法院认为，《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款规定，县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品安全监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。包头市市场监督管理局作为包头市范围内负责食品安全监督管理工作的具体工作部门，有权对本区域内食品安全的监督管理履行法定职责，故被告主体适格。《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款规定，国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。

在本案中，原告在未取得食品生产经营许可延期的情况下，生产相关食品违反法律规定，被告经过前期调查，责令改正，对原告依法享有的陈述申辩听证权利进行告知等程序，并综合考虑违法行为持续时间短，抽样食品均为合格等情形，从轻作出案涉处罚决定，事实清楚，证据确凿，法律法规适用正确，处罚金额并无不妥，故原告的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，判决驳回原告包钢集团万开实业有限公司的诉讼请求。案件受理费50元（原告预交），由原告包钢集团万开实业有限公司负担。

上诉人万开公司上诉称，一、一审法院认定被上诉人进行行政处罚程序合法，属于事实认定不清。2021年7月30日，上诉人向被上诉人申请延续上诉人持有的食品生产许可证（许可证编号：××），被上诉人决定予以受理，并于当日当场出具食品生产许可申请受理通知书（包受字［2022］第073号）载明：“你单位提出肉制品、速冻食品、糕点生产许可证的申请和所提供的材料，符合该项目申请条件。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十二条第一款第（五）项规定，决定予以受理”。此后被上诉人一直未通知上诉人是否准许延续或者需要补正材料等，上诉人持有的食品生产许可证有效期至2021年7月31日，根据《中华人民共和国行政许可法》第五十条第二款及《食品生产许可管理办法》第三十六条、三十九条之规定，被上诉人未在该行政许可有效期届满前作出不予延续食品生产许可的书面决定，应当视为准予延续。上诉人认为已经得到准许，故一直生产，且所生产的食品经检验全部合格，无任何食品安全风险。此后至2021年8月5日，被上诉人组织人员赴上诉人处进行现场核查，指出了现场核查发现的问题，但并未明确告知上诉人再次现场核查的时间，上诉人按照其出具的核查报告中指出的问题依次整改完毕。根据《食品生产许可审查通则》第二十条：“审查部门应当自收到申请材料之日起3个工作日内组成核查组，负责对申请人进行现场核查，并将现场核查决定书面通知申请人及负责对申请人实施食品安全日常监督管理的食品药品监督管理部门”的规定，被上诉人并未将现场核查决定书书面通知上诉人，反而在2021年8月5日直接进行现场核查，且未书面告知另行核查的时间及拒不整改或整改不合格的后果，但并未要求上诉人停止生产。此外，被上诉人2021年8月5日出具的《食品、食品添加剂生产许可现场核查报告》存在明显错误，《食品生产许可审查通则》规定生产场所考核总分值为24分，但案涉现场核查报告中载明的考核总分值仅为21分，可以证实核查组人员专业知识缺失，该报告亦不能作为现场核查未通过的依据。2021年8月18日，被上诉人人员至上诉人销售点进行检查，并要求上诉人立即停业，原因系未取得食品生产许可证，上诉人也立即停止生产。对此，上诉人认为，被上诉人已经受理了上诉人的延续申请，且未在该行政许可有效期届满前作出不予延续食品生产许可的书面决定，应当视为准予延续，上诉人根本不存在无证生产的情形。

二、一审法院认为处罚金额并无不妥，属于错判。《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）是规范行政处罚的种类、设定及实施的基本法律，行政处罚法第五条第二款规定，“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当"。行政处罚法第六条规定，“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法"。行政处罚应遵循过罚相当原则，行政处罚所适用的处罚种类和处罚幅度要与违法行为的性质、情节及社会危害程度相适应。行政处罚兼具惩罚和教育的双重功能，通过处罚既应达到纠正违法行为的目的，也应起到教育违法者及其他公民自觉守法的作用。对违法行为施以适度的处罚，既能纠正违法行为，又能使违法者自我反省，同时还能教育其他公民自觉守法。如果处罚过度，则非但起不到教育的作用，反而会使被处罚者产生抵触心理，甚至采取各种手段拖延或抗拒执行处罚，无形中增加了行政机关的执法成本，也不利于树立行政处罚的公信力。行政处罚法第三十二条第一款规定，“当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（二）受他人胁迫有违法行为的；（三）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；（四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的”。其中，“从轻处罚”是指在法定幅度内选择较低限度予以处罚，“减轻处罚”是指在法定幅度最低限以下予以处罚。行政处罚法第三十三条第规定，“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。对当事人的违法行为依法不予行政处罚的，行政机关应当对当事人进行教育”。食品安全法第一百二十二条第一款规定，违反本法规定，未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动，或者未取得食品添加剂生产许可从事食品添加剂生产活动的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂以及用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款。本案中，上诉人销售合格食品并无任何违法食品安全法的主观故意，且生产的食品经检验全部属于合格产品，未造成任何实际危害后果。现处罚金额逾百万元的后果，与被上诉人在现场核查不合格后未明确告知上诉人需要停产整改存在直接的因果关系，系由于被上诉人的不作为行为所导致，被上诉人对处罚金额的扩大存在过错。依据行政处罚法第三十二条第一款及第三十三条的规定，应当予以减轻处罚或者不予处罚。若依据食品安全法对上诉人处以逾百万元罚款，在处罚幅度上存在明显不当。行政诉讼法第七十七条第一款规定，“行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更”，故一审法院认定处罚金额并无不妥属于错判。

故请求：1、依法撤销包头市昆都仑区人民法院（2022）内0203行初79号行政判决，改判撤销包头市市场监督管理局行政处罚决定书（包市监处罚[2022]JC3-2号）；2、本案诉讼费用由被上诉人承担承担。

包头市市场监督管理局辩称，一、上诉人在上诉期限届满后提起上诉，违反法律规定，应当驳回其上诉。上诉人签收一审判决书的时间为2023年1月12日，依照《行政诉讼法》的规定上诉期为15天，本案中上诉期应当是自2023年1月13日起至2023年1月27日，2023年1月27日为春节假日，按照规定延长到假期后的第一日，即2023年1月28日，而本案中上诉人上诉状的落款日期是2023年1月31日，已经超过上诉期，无权提起上诉。二、被上诉人行政许可程序符合法律规定，且不属于本案审查范围。被上诉人在受理了上诉人延续食品生产许可的申请后，严格按照《行政许可法》《食品安全法》《食品生产许可证管理办法》《食品生产许可证审查细则》等规定的时限、程序和条件，对上诉人的生产条件是否符合准予延续的条件进行审查的行为，符合法律规定。上诉人在一审中以及二审上诉状中，均提及被上诉人没有在有效期届满前作出不予延续食品生产许可的书面决定，就应该视为准许延续。被上诉人认为这是上诉人对法律规定的理解存在偏差，法律要求行政机关在许可有效期限届满前作出是否准予延续的决定是建立在申请人在行政许可有效期届满前30日提出申请。本案中，上诉人作为一家专业的食品生产企业，明知道应该在生产许可届满前30日提出延续申请，但是上诉人却在生产许可期限届满前1日，提出延续申请，在被上诉人受理并依法审查后，又在诉讼中以此为由要求人民法院认定被上诉人行政许可行为违法。被上诉人认为，上诉人的这种行为是恶意的，是在自身存在违法行为的情况下，恶意的利用了政府打造良好营商环境的政策，为自己的违法行为进行开脱，这种恶意的违法行为，不应该得到法律的保护，否则会给食品安全监管造成困扰和混乱。而且被上诉人实施的行政许可行为是否合法并不是本案行政处罚纠纷诉讼审查的范围，在本案中不应进行审查。

三、被上诉人对上诉人的处罚金额，符合法律规定，过罚相当，应当予以维持。根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条第一款的规定，违反《食品安全法》的规定，未取得食品生产许可从事食品生产经营活动，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品；违法生产的食品货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款，货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下的罚款。本案中，上诉人违法所得75345元，货值金额94836元，被上诉人在没收违法所得的同时，按照上述规定的最低标准对上诉人处以货值金额十倍的罚款，已经充分考虑了上诉人违法时间持续短以及违法生产的食品经抽样均属合格等的情形，对其进行从轻按照法律规定允许的最低罚款金额进行处罚，符合法律规定，过罚相当。同时，作为食品生产企业，生产合格的食品本就是食品生产企业的最基本的义务，不能将这个最基本的义务作为减轻的理由。而且上述第一百二十二条的规定，也只是针对无证生产的行为的处罚，该规定不要求有危害后果产生；如果被处罚对象生产的食品不合格，那么案件的性质就会发生变化，上诉人将会面临更加严厉的处罚，甚至追究刑事责任。所以在法律没有变更的条件下，作为行政机关，无权也不能突破法律规定作出行政处罚，被上诉人在充分考虑上诉人具体情况的基础上，依法作出从轻处罚的行政处罚决定，符合法律规定，应予维持。

本院经二审查明的事实与一审判决认定事实一致，本院予以确认。

本院认为，《中华人民共和国行政许可法》第五十条规定，“被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是，法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。”

本案中，上诉人万开公司在食品生产许可证有效期届满前1天向被上诉人提出延续申请，被上诉人受理了该申请，并未告知上诉人在作出许可前应当停止生产，且被上诉人在2021年8月5日进行现场核查时，也并未责令上诉人停止生产，直到2021年8月18日才下达责令改正通知书，要求上诉人停止生产食品，待获得相关许可后方可生产。故被上诉人对于上诉人在食品生产许可证届满后的8月1日至8月18日期间继续生产食品的行为，负有一定责任。本案中上诉人的情形不同于自始未取得许可证、也不同于许可证届满后未申请延续的情形，不应被认定为未取得食品生产许可证进行生产，并不完全符合《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条规定的情形，且经过检验上诉人所生产的食品全部合格，并未造成任何损害后果，综合考量上诉人行为的性质、情节及后果等因素，被上诉人依据该条规定对上诉人作出十倍罚款的处罚与上诉人的行为不相符，处罚过重。但上诉人并未在食品生产许可有效期届满30个工作日前提出申请，在未获得延续许可的情况下进行生产的行为亦存在不当，故被上诉人对其作出没收违法所得及没收违法经营食品的处罚并无不妥。

综上，被上诉人作出的被诉行政处罚决定中的罚款948360元存在明显不当情形，应依法予以撤销。一审法院对被上诉人作出的行政处罚的评判存在不当，应予纠正。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（六）项、第八十六条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：

一、撤销内蒙古自治区包头市昆都仑区人民法院（2022）内0203行初79号行政判决；

二、撤销包头市市场监督管理局于2022年4月12日作出的包市监处罚[2022]JC3-2号行政处罚决定中罚款948360元的处罚。

三、驳回原审原告包钢集团万开实业有限公司的其他诉讼请求。

一、二审案件受理费共100元，由被上诉人包头市市场监督管理局负担。

本判决为终审判决。

审 判 长 谷天华

审 判 员 任晓莉

审 判 员 王智涛

二〇二三年五月九日

法官助理 张佳瑞

书 记 员 张佳瑞

来源：局中局